人大如何在依法治国中发挥作用
作者： 来源： 发布时间：2015年04月30日 点击数：3462
党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了建设中国特色的社会主义法律体系、建设社会主义法治国家这一全面推进依法治国的总目标。在中共党史和新中国的历史上，中共中央全会专题研究全面推进依法治国，这还是第一次。2014年底，“汉语盘点2014”活动评选结果揭晓，“法”字成为中国年度汉字。中国的改革是一个问题驱动（倒逼）型改革，全民热议“法”，这不仅反映出全社会对法治建设的高度关切，也说明当下中国法治不彰是一个非常突出的现象，是一个亟待解决的大问题。在全面推进依法治国的进程中，不应该有旁观者或搭便车者，尤其是公共权力部门更应该做守法护法的表率，而全国各级人大及其常务委员会应该发挥其更为能动的作用。
一、 人大是责无旁贷的依法治国的积极行动者
当下，人们在热议“依法治国”的时候，一是作历时性的数典：历数党的三代领导集体围绕重视法制与法治发表的讲话、历届党代会的报告使用了何种新的提法等；二是引经据典，大谈依法治国的是何等的重要，意义非凡。其实，在数千年来的中国，法治的重要性从来不缺少倡导者。荀子讲：“法者，治之端也。”（荀子/君道）韩非子说：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。” （韩非子/有度）在这方面，中国与西方无异。不同的是，数千年来中国缺少足够多的法治的积极行动者，多了大量的有关德治的讨论。德治固然重要，也不可或缺，但若缺少了法治的行动者来侈谈德治，无异于清谈、甚至误国。
在一个缺少守法传统的国家，走上依法治国的道路，必须要有诸多的守法、护法的行动主体。当下，党和政府等国家机关均纷纷誓言要模范地遵守国家的宪法和法律，要在宪法和法律范围活动。经验告诉人们，主体宣誓守法固然重要，但重要的是要将口头的宣誓化为让公众可以感知的守法护法的具体行动。
在一个共同体内，任何主体（组织与个人）都严格遵守法律，杜绝或惩治任何违反法律的组织与个人，这只是一种理想状态。当下的中国，法治不彰，问题突出，法治国家不可能一蹴而就。推进法治国家的进程中如何才能做到纲举目张？重要的是公共权力部门必须为公众树立一个优良的守法的形象。“教者，效也，上为之，下效之。”《白虎通·三教》“上行下效”不仅是一种中国式的家教文化，也是积淀为当下中国政治文化甚至政治行为取向的一部分，即人们常说的发挥领导的带头作用。
在中国，无论从纵向还是横向来看，公共权力部门广泛众多，几乎无所不在。在众多的公共权力部门中，只有全国各级人大及其常务委员会是国家最高权力机关，只有全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，只有全国人大常务委员会行使法律解释权。最新通过的《立法法》规定：全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外，授权的期限不得超过五年。在地方上，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。从法律时位来看，各级人大也就是各级唯一的“上”，“上”不仅要立言（立法），更要践行（守法）。 “上之所以率下，乃治乱之所由也。”《尹文子·大道上》，如此，各级人大理应优先于其他公共组织来捍卫法律的尊严，责无旁贷地担当起依法治国的积极行动者。
二、切实行使监督权是人大助推依法治国的着力点
依法治国要落到实处，首先要有好法，其次是要对法律的实施进行强有力的监督。改革开放以来，人大的立法成就卓著，2011年3月10日，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。
从有法可依到依法治国，关键是要监督法律的实施。从应然的或理想的角度看，所有的自然人、公民、政府组织与非政府组织都应是依法治国的积极行动者，但无论是按照理性经济人的假设或功利主义哲学的观点，还是从人类的实践经验来看，人有驱利避害的天性，人不都是天使，应然的与实然的之间必然存在巨大的落差。倡导依法治国，其实就是用法来防止任何主体加害于他者，而要做到这一点，必须使法律条文显示出强大的权威性与强制力。法律代表的是国家意志，国家意志的实现需要强制力，强制力首先来自于“他者”的监督。
“监督”一词在中国广泛使用。如，宪法赋予公民的监督权利、执政党的纪检监督、政府序列的监察机关的行政监察、各级政协与民主党派的民主监督，此外，还有舆论监督等。这类监督虽然并非专指对法律的监督，但均与依法治国有紧密的关联。然而，这类监督与人大监督相比，均不在同一层次，而是居于下位，唯有人大监督居于优先地位，其他监督只是人大监督的补充。
首先，人民是国家的主人，对于国家和社会的各项事务享有监督权，毛泽东也说过：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”人民监督政府，这只是中共信守的一个政治原则，但在一个13亿人口的国度，监督权全部交由人民来直接行使就不具有可操作性。党的纪律是党内规矩，党规党纪严于国家法律，但执政党的纪检监督并不代表也不能取代国家意志，邓小平指出：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。” 政府的行政监察与人大监督不是同一层次，因为政府由人大授权，对人大负责。而政协与民主党派的监督属于参政议政的范畴，不具有法律的约束力。舆论监督也是公民行使民主权利的一种形式，指新闻媒介（包括自媒体）揭示现实生活中存在的问题并促使其解决，但舆论监督同样不具有强制性。
各级人大及其常委会拥有的监督权是宪法和法律赋予的，离开了宪法和法律的监督就失去了法律依据。宪法明确规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法和法律赋予人大及其常务委员会对“一府两院”进行监督的权力，以保障国家行政机关、审判机关、检察机关对国家权力机关负责，保障行政和司法权力的有效、并依法行使。人大及其常委会的权力直接来自人民，只有它有权对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了人大监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。同时，人大及其常委会又必须接受人民的监督，人民有权撤换自己选出的代表。因此，要建成法治国家，必须对法律的实施进行监督，而要收监督之实效，其着力点就是各级人大切实行使监督权，做依法治国的担当者。
三、 有权必用方能树立国家权力机关及法律的权威
作为国家最高权力机关的各级人民代表大会拥有多项监督权，但在实际的政治过程中，各级人大在行使监督权时并未做到有权必用，用透用足，赋权多、行权少的现象虽有所改观，但仍存在不少权力闲置的现象，如有权轻用、有权虚用，甚至有权不用。
“一府两院”拥有十分广泛的公共权力，宪法赋予人大对“一府两院”应行使监督权，以强制行政和司法机关的依法行使权力。人大行使的这一监督权的不应止步于每年一度的人民代表大会审议并表决“一府两院”的工作报告。人大对他们的监督，首先是对其选举和决定任命的首长进行全覆盖的定期的评议、考核，对那些违反法律的官员行使罢免权。宪法第71条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。第73条规定：全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。遗憾的是，全国人大拥有的这些权力，长期虚置，鲜有行使。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：县级以上人民代表大会拥有人事任免权：人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。在实际过程中，“可以等额选举”、“也可以同应选人数相等”几乎变成了不成文的“必须”。人大拥有的人事任免权是通过投票选举（决定）的方式来行使的，选举，顾名思义，应从多个候选人中选出最合适的人选，“可以等额选举”理应成为例外，而差额选举应成为常态。这不仅赋予选举以实际的意义，并树立人大作为国家权力机关的权威，且能使拥有公共权力的人对授权机关产生敬畏，这样才能倒逼权力的拥有者依法行政，这也是有效遏制官员腐败的合理的制度安排。
作为“四个全面”之一的全面推进依法治国，是党的十八届四中全会确立的治国方略，也是民众的期待，时势的需要。公共权力部门，尤其是各级人大应乘势而为，勇于担当，做依法治国的积极行动者。
（作者系南京大学政府管理学院党委书记、教授）
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