立法法修改对地方立法工作提出的重大要求

　　第一，要求立法适应全面深化改革需要，确保重大改革于法有据。新时期我国的法治建设与改革开放相辅相成。当前，改革进入攻坚期和深水区，全面深化改革的许多重大举措都涉及到法律法规的制定、修改、解释以及相关授权、批准等活动。这就迫切要求我们正确处理立法与改革的关系、法律稳定性与改革变动性的关系，做到立法决策与改革决策相统一。为此，立法法修改决定第一条就要求“发挥立法的引领和推动作用”，并增加规定：“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这就为确保重大改革于法有据提供了立法制度上的保障。目前，在地方立法与改革发展的关系上，还存在联系不紧密、“两张皮”的问题，立法对改革的引领和推动作用发挥不充分。我们要依据立法法修改决定，坚持立法决策与改革决策相衔接，研究改革问题就要同步研究立法问题，做到：凡改革需要制定地方性法规的，及时制定；需要修改、解释、废止地方性法规的，及时修改、解释、废止；需要全国人大及其常委会及时作出授权决定的，及时提请授权，从而充分发挥立法对改革的引领、推动作用，实现在法治下推动改革、在改革中完善法治。

　　第二，要求健全地方立法体制，进一步加强地方立法工作。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量；十八届四中全会提出，依法赋予设区的市地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，尚没有地方立法权的233个。立法法修改决定明确赋予了设区的市（自治州）地方性法规、规章的制定权。同时，为维护法制统一，避免重复立法，明确设区的市（自治州）可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规、政府规章。考虑到设区的市数量较多，差异较大，需要积极稳妥推进，立法法修改决定规定，由省（自治区）人大常委会综合考虑本省（自治区）设区的市（自治州）人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定设区的市（自治州）开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。立法法的这一修改，是对我国地方立法体制的重大调整和完善，对通过地方立法因地制宜解决地方问题，进一步做好地方立法工作具有重大意义。为了贯彻实施好这一工作，需要做到：一是，各省（自治区）人大常委会要认真制定实施方案，具体明确赋予设区的市（自治州）立法权的标准、条件和实施步骤，依法及时行使确定权。比如，在实施步骤、时间上，可以分2-3次，依据立法愿望、需求紧急、条件成熟度等分批确定；在立法能力、条件上应当明确将设置人大法制委、常委会法工委并配备一定数量具有法律专业特长的工作人员作为必要条件，政府法制机构也要有一定数量的立法工作人员，先期确定行使立法权的市应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。二是没有立法权的设区的市人大常委会要认真做好行使地方立法权的承接准备工作，加强立法能力建设。主要包括：积极申请行使地方立法权，表达立法意愿；召开人民代表大会成立负责地方性法规统一审议的法制委员会，召开人大常委会成立具体从事立法业务的法制工作机构，研究解决机构编制、人员配备问题；着手研究起草该市地方性法规制定条例和工作规则，为行使立法权提供立法制度保障；摸清立法需求，拟订立法计划，明确立法项目。三是，按照立法权限行使地方立法权，保证立法合法。立法法修改决定在赋予设区的市地方立法权的同时，对设区的市立法权限也进行了限定。今后设区的市要在限定的权限内进行立法，不能超出权限范围。特别是现有较大的市人大常委会要做好地方立法的衔接工作，对照立法权限及时调整今年的立法项目。在具体实施过程中，我们认为，虽然不属于立法事项范围但已经进入人大常委会审议程序的法规（包括一审、二审）可不作调整。当然，需要进一步研究明确设区的市立法权限的具体范围。比如，“城乡建设与管理”具体指的是哪些，建议全国人大常委会法工委予以确定。我们认为，立法权限范围不应作狭义上的理解，内涵上应尽可能扩大些。此外，还需要研究明确较大的市已经制定的超出立法权限的地方性法规、规章能否修改的问题。

　　第三，要求对规章的权限进行限定，坚决克服部门利益和地方保护主义。立法法修改决定对地方政府规章的权限进行了严格的限定：一是，没有法律、行政法规或者地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。二是，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请制定地方性法规。立法法修改决定对规章权限的限定，划清了权力边界，对于行政机关坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”，预防和遏制政府部门和地方政府“有权就任性”，具有特别重要的意义。长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定法律法规，却仅仅制定了规章。在立法过程中的一个突出的问题是，有的地方政府和有关部门通过制定规章抢夺“地盘”，固定利益，形成部门利益法制化；随意增加老百姓的义务、减损老百姓的合法权益，比如“半夜鸡叫”限行、限购、限贷等，甚至搞地区封锁、地方保护。这些做法都必须按照立法法修改决定的要求彻底予以纠正。在地方立法中要特别注意地方性法规与地方政府规章的权限范围。长期以来，由于权限不明，本该制定地方性法规的，制定了政府规章。立法法修改决定对政府规章权限的限定实质上也就明确了地方性法规与政府规章的关系。今后，凡涉及设定公民、法人或其他组织权利义务的事项应当制定地方性法规，因行政管理迫切需要，可先行制定政府规章，但实施满两年后必须提请制定地方性法规，否则要予以废止。有立法权的地方政府要严格按照法定权限制定地方政府规章，切实防止规章甚至“红头文件”对公民权利造成侵犯；同时，对已经制定的规章要进行彻底的清理，凡是与上位法不一致的、不符合立法权限的要及时予以修改、废止。

　　第四，要以提高立法质量为核心，努力制定良善之法。党的十八届四中全会提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”良法善治是全面推进依法治国的新要求、新任务。立法法修改决定将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，并从立法体制、立法程序、备案监督等多个方面作了补充完善。按照立法法修改决定，我们需要着重做好以下几个方面的工作：一是充分发挥人大在立法中的主导作用。人大代表、常委会组成人员是立法的主体，人大及其常委会要通过立法规划、年度立法计划等形式加强对立法工作的统筹安排；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法规草案，要由人大有关专门委员会、常委会工作机构组织起草；通过多种途径发挥人大代表参与起草、修改法规的作用，从而切实改变行政主导立法的模式。二是积极开展民主立法。拓宽公民有序参与立法的途径，法规草案应当向社会公布，公开征求意见；法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会听取各方面意见。积极开展立法协商，健全立法机关和社会公众沟通机制，法规草案应当发送相关领域的人大代表、有关机关、组织和专家征求意见，法规草案说明中应当包括起草、修改过程中对重要分歧意见的协调、处理情况。健全审议和表决机制，审议法规案要保证常委会组成人员充分发表意见；对个别意见分歧大的重要条款，实施单独表决制度，防止立法在个别问题上“卡壳”。三是深入推进科学立法。专业性较强的法规草案可以委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织等“第三方”起草；法规案在表决通过前需要进行可行性评估，在通过后需要进行立法后评估；法规应当定期清理，及时修改、完善或废止；法规需要制定配套规定的，应当在一年内或在法规规定的期限内制定出台，切实避免法规因配套规定不能及时出台而无法实施的情况。四是加强备案审查。对报送的规范性文件要积极开展主动审查，不能束之高阁；积极办理公民、法人或其他组织提出的审查建议，及时反馈办理情况并向社会公开，从而及时纠正、撤销不合法的规范性文件，确保法制统一。

　　第五，要求加强立法主体和机构建设，完善地方立法制度。立法法修改决定所增加的发挥立法引领推动作用，发挥人大主导作用，深入推进科学、民主立法，赋予设区的市地方立法权等内容，对有立法权的地方人大及其常委会立法能力建设提出了新的更高的要求。常委会组成人员中需要增加有立法、执法经验的专职委员，常委会会议需要保证审议的时间。特别是全局性、基础性、综合性法规由常委会法制工作机构组织起草，赋予设区的市地方立法权，法规起草、审查的任务比过去增加了好多倍，任务相当繁重，常委会法制工作机构现有人员是承担不了的。当然，常委会组成人员也需要加强调查研究、提高审议质量，法制工作机构需要提高立法工作人员的素质，以适应立法新形势、新要求。贯彻实施好修改后的立法法还迫切需要完善地方立法制度。省和较大市人大常委会需要及时启动地方立法条例修改工作，抓紧调研论证，力争提请明年初人代会审议通过；其他准备承接立法权的设区的市需要立即着手研究起草该市的立法条例，由常委会审议后提请人代会通过，从而为建立健全地方立法体制、地方立法程序，切实提高地方立法质量提供法规制度保障。　

　　（作者为省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委副主任）