新形势下信访矛盾的变化趋势与人大信访工作的适应

　　信访工作是人大工作的重要组成部分，是履行人大职能的重要途径。在新形势下，信访矛盾正在发生质的变化，人大信访工作也需要做出调整，扬长避短，提升人大信访工作的制度效能。

　　一、新形势下信访矛盾的变化趋势

　　信访矛盾是指以信访形式体现的社会矛盾，是当前社会矛盾的主体。认识信访矛盾的变化趋势可以有三个基本维度：一是诉求主体，即“谁在上访”；二是诉求表达，即“如何上访”；三是诉求类型，即“为何上访”。在这三个维度上，信访矛盾都在发生质的变化。

　　第一，从诉求主体看，上访群众正从底层群体向中间阶层扩散。改革开放之后，由于资源重新分配的不均衡，社会结构由新中国成立之后的“横向分层”转向“纵向分层”， 开始出现“底层社会”。不少研究对此进行过描述，例如，中国社会学会原会长陆学艺以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况作为划分社会阶层的标准，在大样本实证调查的基础上，将中国社会从纵向上分为“五大等级、十大阶层”，明确提出了“底层”的表述，并用其涵盖产业工人阶层、农民阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层。又如，清华大学社会学系教授李强从经济利益关系的角度也提出过“社会底层群体”的说法，并将特殊获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体、社会底层群体并称为改革开放之后中国社会的四大利益群体。

　　在这一背景下，中国社科院研究员于建嵘将群众上访称为“底层政治”。这一判断在当时是符合事实的。这是因为，在20世纪90年代国有企业大规模改制的时期，“下岗”工人是上访群众的主体，其生活水平在当时的确处于社会底层；进入21世纪后，中国开始启动大规模城市化，早期的拆迁安置补偿标准极低，无论是被征地农民，还是被拆迁市民，其获得的经济补偿都非常有限，生活水平在当时也都处于社会底层。在过去的二十年中，也正因为国企改革和征地拆迁，群众上访先后出现过两次“信访洪峰”。

　　近年来，群众上访已不再局限于国企改制、征地拆迁等特定的领域，而是广泛分布在环保、教育、医疗、住房、就业等涉及民生问题的领域。例如，2016年发生在湖北、江苏多地的“高考名额事件”涉及的多是家有高考生、初考生的普通家庭，并不仅是底层群体。由于“E租宝”“钱宝网”“团贷网”等互联网金融P2P平台“爆雷”引发的群众上访更是如此，在P2P投资中遭受重大经济损失的上访群众大多来自中间阶层。与此同时，由于征地拆迁标准的逐步提高，因安置补偿而引发的群众上访占比趋于下降。

　　第二，从诉求表达看，群众上访正从制度外向制度内收敛。这里之所以用“制度内—制度外”而非“合法—非法”的分类框架来理解群众上访的诉求表达，主要还在于群众上访多为合理诉求，不合适采用“合法—非法”的分类框架进行界定。群众上访在制度外表达的主要方式是“闹大”，即“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。“闹大”现象的出现有多方面的原因，难以尽述，但其根源还在于信访矛盾化解的制度化水平不高，对于上访诉求的回应不是基于信访事项本身，而是基于上访群众“闹”的能力。在“闹大”逻辑的主导下，上访群众“小事闹大”与地方政府的“大事化小”之间形成反复博弈，致使“表演式抗争”“裸身抗争”等乱象纷呈。

　　群体性事件是“闹大”的极端表现。自2004年至2011年的8年间，在全国范围内先后发生了“万州事件”、“池州事件”、“瓮安事件”、“孟连事件”、“石首事件”、“乌坎事件”、“增城事件”等多起影响恶劣的群体性事件。从个案上看，这些群体性事件的生成原因并不完全相同；但从共性上来看，导致这些群体性事件的主要原因都与社会矛盾防范化解机制的钝化有关。在实践中，对于群体性事件的统计通常包括两类事件：一是超出5人的集体上访，有组织且有直接利益诉求；二是“社会泄愤事件”，无组织且无直接利益诉求。前者与社会矛盾防范化解机制的钝化直接有关，后者则间接有关。

　　进京上访是“闹大”的主要形式。进京上访成为上访群众实现利益诉求或提出更高利益诉求的主要方式，与之相应，减少进京上访则成为地方政府信访工作的中心任务。围绕进京上访和接访，上访群众和地方政府之间形成反复的博弈。

　　网络舆情是“闹大”的新方式。随着社交媒体的兴起，一些社会矛盾在BBS、微博等社交媒体平台发酵，引起网民的广泛关注，形成“网络舆情”，也出现了部分上访群众通过引发“网络舆情”成功维权的案例，在民间甚至出现了“上访不如上网”的说法。

　　近年来，群众上访的制度外表达正在受到约束，从而开始被迫转向制度内。首先，在高压问责等多种因素的综合作用下，群体性事件尤其“社会泄愤事件”的存在空间大为压缩。2012年之后，“瓮安事件”之类的社会泄愤事件基本杜绝。山东“平度事件”之后，即便身份特殊的退役军人群体，由于其诉求表达超出法律许可的范围，违法者也被依法惩处。其次，不再使用“非正常上访”的模糊表述，而代之以“非指定接待场所上访”的表述且被公安部门作为明令禁止的行为，到指定接待场所的进京上访也只登记不办理，通过进京上访“闹大”的空间显著缩小。再次，地方政府回应“网络舆情”的制度化水平不断提升，基于“网络舆情”的诉求表达也在一定程度上被制度所吸纳。

　　第三，从诉求类型看，群众上访由经济利益诉求向社会权利诉求扩展，出现了由经济利益诉求和社会权利诉求混合而成的权益诉求。对以农民为代表的底层群众的上访，理论界曾有三个判断：一是经济性大于政治性；二是反应性大于主动性；三是规则意识大于权利意识。在信访矛盾化解的实践中，也存在着“四个80%”的判断：“在当前群众信访特别是集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”这些主要基于经验的判断虽然没有精确的统计数据的支撑，但因大致符合事实而被广为接受。

　　近年来，随着群众上访向环境、教育、医疗、住房、就业等民生领域的扩散，诉求类型不再仅为经济利益诉求，也涉及社会权利诉求，且多数时候两者兼有，形成具有复合性的权益诉求。这在环境领域体现得尤为典型，例如“邻避（NIBMY）冲突”。在很多城市，垃圾焚烧发电厂等有污染的“邻避”项目都会受到公众的排斥，如果处理不当，就会引发大规模群体性事件。2011年之后发生的大规模群体性事件多为此类（超过5人的集体上访），例如“厦门PX事件”、“四川什邡钼铜矿事件”、“江苏南通王子纸业污水排海项目事件”、“江苏连云港核循环项目事件”等。在这些事件中，上访群众的诉求主要不是经济利益诉求，而是社会权利诉求，即对健康权、知情权、参与权等正当社会权利的追求，这些都不是提供经济补偿就能够解决的。在有些事件中，因为“邻避”设施影响周边房价，上访群众的社会权利诉求中还复合了经济利益诉求。因学区调整而引发的群众上访也多是此例，学区调整不仅涉及社会公平，也直接影响周边房价，因此而引发的上访诉求也是经济利益和社会权利复合而成的权益诉求。

　　需要特别指出的是，在中国的制度情境中，上访群众的社会权利诉求并不完全等同于法国启蒙思想家卢梭“天赋人权”理论描述的权利诉求，而主要是人民群众的美好生活需要，是在经济发展到一定阶段后，人民群众在基本物质需要已经得到满足的条件下产生的更高层次的需要。这一点在党的十九大报告中已有明确表述。

　　社会权利诉求通常指向规则的公平性，这与经济利益诉求显著不同。在实践中，信访矛盾被界定为人民内部矛盾，主要指以经济利益为诉求的群众上访，有时甚至被戏称为：“用人民币可以解决的矛盾”。与此不同的是，社会权利诉求不能仅用人民币解决，而是指向规则的公平性，这就需要对一些不能适应时代发展要求的规则进行调整。这种权利诉求在年轻群体的身上体现得更为明显。这一方面与他们所处的社会发展阶段有关，另一方面也与他们所接受的教育有关。可以预见的是，随着社会的不断发展，群众上访的诉求将更多地转向权利诉求或权益诉求。

　　综上所述，信访矛盾正由底层政治转变为民生政治，信访工作需要加强对群众诉求的制度吸纳，以满足上访群众的经济利益诉求和社会权利诉求。

　　二、新形势下人大信访工作的特点、不足与优势

　　从全局来看，人大系统负责的信访工作（简称“人大信访工作”）与信访系统负责的信访工作和政法委系统负责的信访工作是我国信访工作的三大主要组成部分，都在信访矛盾的化解中居于重要地位。从人大自身来看，信访工作是各级人大及其常委会联系人民群众的重要渠道，是履行人大监督职能的重要途径。相比于信访系统和政法委系统负责的信访工作，人大信访工作既有相同之处，也有其自身的特点、不足与优势。

　　人大信访工作的主要特点在于：面对的信访诉求多为政策问题和涉诉涉法问题，导致人大信访工作在整个信访工作中处于“兜底”地位。这主要是因为，从功能定位上看，人大具有监督“一府两院”的职能，那些由“一府两院”无法解决的信访诉求基本上都是与“一府”职能部门有关的公共政策问题和“两院”司法部门有关的涉诉涉法问题。这两类问题通常也都是长期得不到解决的问题，是信访矛盾中最难化解的问题，人大信访部门被迫承担起“兜底”的功能。

　　人大信访工作的主要不足在于：人大虽然是立法机关，但其信访办理却几乎无法可依，既不得不采用行政手段，也无法终结具体的信访个案。这主要是因为，信访立法缺乏实质性进展，人大信访工作主要依据的是宪法、监督法、地方组织法等有关监督方面的规定，但这些法律在关于人大受理公民申诉和意见的处理程序中并没有转办转交的规定，导致人大信访工作和其他部门的信访工作一样，也不得不经常面临“闹决”的困境，即信访问题能否解决主要取决于上访群众“闹”的能力，而不是信访事项本身的是非曲直。相比之下，中央政法委会同中纪委、中组部、中央政法各部门出台的“一个规定、三个意见”为政法委系统解决涉诉涉法问题提供了依据；2005年发布的信访条例为信访部门终结具体的信访个案提供了“三级程序”的法律支撑，虽然“案结事未了”的现象在实践中仍较为普遍。

　　人大信访工作的主要优势在于：从职能定位看，人大信访工作在民生诉求的制度吸纳上具有不可替代的作用，因此更能适应信访矛盾的演化趋势。这主要是因为，在信访矛盾主要以底层群众通过制度外方式表达经济利益诉求的阶段，人大既缺乏如“一府”相关职能部门满足经济利益诉求所必需的行政资源，也缺乏如“两院”相关司法部门约束信访诉求制度外表达的强制手段。然而，如果跳出具体的信访个案，将注意力聚焦于从大量的信访个案中汇聚和识别上访群众对政策和法律的共性诉求，进而推动相关政策和法律的修订和完善，人大信访工作比信访系统负责的信访工作和政法委系统负责的信访工作更具优势。

　　一直以来，理论研究对于人大信访工作的认识主要局限于人大信访工作的特点与不足，而忽视了人大信访工作的固有优势。在新形势下，要适应信访矛盾的演化趋势，需要充分认识人大信访工作的特点与优势，从而加强和改进人大信访工作。

　　三、新形势下发挥人大信访工作优势的政策建议

　　党的十九届四中全会提出，完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制，规范和畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，努力将社会矛盾化解在基层。这为人大信访工作尤其是地方人大信访工作在新形势下发挥制度优势、提升信访矛盾化解效能既提出了新的要求，也提供了新的契机。主要政策建议如下。

　　第一，加强关于人大信访工作的理论研究和干部培训，充分认识新形势下人大信访工作的新使命和新任务。近年来，国内关于信访工作的理论研究已经得到一定程度的重视，在北京、上海、南京、武汉等城市均形成了一定规模的信访理论研究专家团队。然而，这些理论研究尚局限于信访系统和政法委系统负责的信访工作，未涉及人大信访工作。地方人大信访部门可以主动寻求与上述信访理论研究专家团队的合作，发展面向人大信访工作的理论研究，加强对地方人大领导和信访干部的培训，使地方人大充分认识信访工作的新使命和新任务。

　　第二，充实地方人大信访部门力量，建立健全信访诉求研判分析机制，从大量的信访个案中汇聚和识别具有共性的政策和法律问题。将地方人大年富力强、业务能力突出、熟悉相关法律和政策的青年干部放到信访岗位上锻炼，提高其来访接待能力，并定期对地方人大受理的各类信访诉求进行梳理、研判和分析。建立地方人大信访部门与地方人大常委会研究室的联动机制，充分发挥研究室特约研究员的作用，加强对地方人大受理的各类信访诉求的协同研判分析。

　　第三，充分发挥人大代表作用，地方人大信访部门将梳理出的具有共性的政策和法律问题交由人大代表进行调研、论证和提交议案建议。对于具有共性且相对紧迫的政策和法律问题，由地方人大信访部门组织履职能力强的人大代表开展调研和论证，并由其提出具有操作性的议案建议。

　　第四，建立地方人大信访部门与地方政府信访部门、政法委系统信访部门的日常联系与合作机制，共同推动相关政策和法律的修订和完善。2005年信访条例赋予地方政府信访部门“三项建议权”，虽然其中包括“改进政策建议权”，但由于地方信访部门行政权威不足，导致“改进政策建议权”未能得到充分发挥。地方人大可通过对地方政府施政的常规监督，推动“改进政策建议权”的落实。在当前形势下，领导干部干预司法、插手具体案件处理需要登记、通报并追究责任，使得地方人大对涉诉涉法的信访个案的转办交办难有实效。这就需要地方人大与地方政法委开展合作，将对涉诉涉法信访问题的处理由个案转向具有共性的法律问题的处理，加强人大立法对基于信访诉求的共性法律问题的吸纳。

　　第五，地方人大信访部门加强对网络舆情的监测和分析，对于网络舆情中与相关政策和法律有关的共性问题进行梳理和分析。地方人大信访部门建立舆情监测平台或通过向第三方购买舆情监测服务，及时识别网络舆情中具有共性的政策和法律问题，将其与从其他渠道梳理的具有共性的政策和法律问题进行归并，加强对民生诉求的制度吸纳。

　　我省在信访理论研究上已经具有领先优势，在南京已经形成了一定规模的信访理论研究专家团队，省人大常委会研究室也建立了特约研究员制度，这些对于新形势下发挥我省人大信访工作的优势都能起到支撑作用，建议我省人大信访工作率先开展这方面的探索。